Необходима ли регионализация унитарной Украине?

Одной из серьёзных постоянных проблем Украины является форма ее территориального устройства. Ратификацией Европейской хартии местного самоуправления (закон № 452/97-ВР от 15 июля 1997 г.) украинское государство задало себе европейский ориентир относительно расширения прав местного самоуправления и регионов в целом. Однако последующая практика показала декларативность избранного вектора внутреннего развития. Фактически демократия в Украине стала «притормаживать» в плоскости делегирования полномочий от центра на места. Уже в самом процессе решения вопроса о местном самоуправлении демократия стала приобретать черты «фасадной». Это обусловило возникновение ряда скрытых и длительных проблем и противоречий, которые нашли свой выход в кризисные моменты 2004 года.

Политические силы, представленные разными регионами страны, согласились с необходимостью реформирования политической системы. В пакете законопроектов, которые были поддержаны Верховной Радой Украины 8 декабря 2004 г., был и законопроект №3207-1, согласно которому в стране должно было пройти реформирование системы местного самоуправления (условно – второй этап политической реформы). Однако его положения до сих пор не воплощены в реальные политические и управленческие практики.

Очевидно, что без сильного местного самоуправления государство (а также политико-властные элиты и аппарат государственной службы) и общество живут и функционируют фактически в параллельных мирах, не имея тесной связи друг с другом, а это грозит новым системным кризисом украинской государственности.

В чем заключаются проблемы Украины в области взаимоотношений между центром и регионами?

Первое: в соответствии с Конституцией, Украина является унитарным государством, но содержит в себе элемент федерального устройства - Автономную республику Крым. Однако даже имеющийся унитаризм в Украине является деформированным по своей сути, поскольку включает в себя не столько систему установления единственных правил для всех регионов, сколько систему патрон-клиентарных отношений между центром и периферией.

Второе: декларация принципов демократии не совмещена с перспективами роста уровня самоорганизации региональных и территориальных сообществ и, соответственно, гражданского самосознания в их среде.

Политические интересы населения в регионах страны не реализуются, поскольку наталкиваются на бюрократические препятствия, которые часто получают форму «переадресации» требований к Киеву и центральным властным институтам. В Украине до сих пор действует обветшалый принцип тоталитаризма «люди для государства», который еще ни одна из политических сил не смогла заменить на принцип «государство для человека».

Третье: жесткая центростремительная политика ведет Украину по латиноамериканскому пути, в условиях которого развитие получают лишь несколько больших центров за счет периферии, которая стремительно приходит в упадок.

Четвертое: невзирая на отсутствие соответствующих дебатов в информационном пространстве, в обществе присутствует интерес, связанный с дистанцированием от центральной государственной власти, которая проявляет свою несостоятельность в решении проблем общества вообще и конкретных региональных общин в частности.

Это лишь некоторые противоречия в развитии Украинского государства и общества, которые обусловливают наличие ряда скрытых конфликтов и политических интересов (иногда реальных, но неосознанных) разной направленности для тех или иных региональных сообществ. В таких условиях парадоксом является тот факт, что тема автономизма - «мягкая» форма децентрализации государства и один из возможных и полностью реальных механизмов решения имеющихся противоречий Украины – является темой, которая замалчивается, подлежит негласному «табу» в информационном пространстве.

Государственная власть в Украине в своём развитии прошла ряд этапов, что было связано с такими факторами: 1) борьба федералистских и унитаристских внутриполитических векторов государственного строя; 2) попытки центра ограничить полномочия регионов, что иногда встречало сопротивление региональных элит; 3) приход к власти в центре новых политических сил, которые проводили изменения в институте региональной власти и в персональном составе региональных элит. Украинскому государству пришлось решать острые вопросы с регионами, население и элиты которых испытывали центробежные настроения.

Речь идет не только о Крымской автономии, в начале 1990-х годов автономистские интересы декларировались в Донецкой, Одесской и Закарпатской областях. В 1995 г. (заключен Конституционный договор) и 1996 г. (принятие Конституции) административно-территориальное устройство страны и механизмы управления его единицами приобрели законодательное оформление. Украина стала унитарным государством с автономной республикой в своем составе. Это положение не подлежало пересмотру до 2004 г., когда в период политического кризиса регионы востока и юга выдвинули требования о предоставлении им автономного статуса. Однако этот политический «взрыв», который взволновал всю страну, оказался холостым. Узел противоречий между центром и регионами так и остался неразвязанным, поскольку не был подкреплен ни готовностью населения к расширению своих прав и, главное, своей ответственности за пользование этими правами, ни уверенностью в своих действиях политических элит юга и востока.

В чем заключаются причины такого «топтания» на месте, когда Украинское государство уже 20 лет не может предпринять ни одного шага в своем последующем развитии?

Первое: исторически сформированная на украинском политическом пространстве практика, когда сильные регионы в разные периоды борются не с центром, а за центр. В таких условиях Киев является не самостоятельным игроком на политическом поле страны, а, скорее,  переходным «призом» для дежурного победителя.

Второе: на Украине регионализация до сих пор не является нормальной практикой упорядочивания жизни граждан в регионах, а рассматривается, скорее, как политическая реакция региональных элит на слабость центральной власти. Чем более слабой является власть центра, тем выше активность региональных элит. Следовательно, регионализация в Украине изначально имеет деформированное понимание.

Третье: не получило своего завершения изменение социальных институтов, начатое с разрушением советской системы. Украина до сих пор находится в условиях двойной институциональной системы – на фоне разрушенных институтов советской эпохи и полуоформленных, нефункциональных институтов нового, постсоветского времени.

Таким образом, Украина фактически застряла в «межвременье», где государство не может предоставить обществу элементарные гражданские свободы самостоятельного упорядочивания и распоряжения своей жизнью. Это обусловливается не только страхом властных элит и перед обществом, и перед изменениями, но и привычными и хорошо апробированными моделями государственного управления из недавнего прошлого. Поэтому при всей критичности отношения к региональной политике советского времени Украина в данный момент вряд ли может предъявить какие-то инновации в этой отрасли. Фактически мы имеем дело с той же избыточной централизацией, еще и деформированной условиями агрессивного капитализма.

Из года в год большинство доходов от экономической деятельности в регионах идет в центр, который по собственному усмотрению распределяет затем эти ресурсы на решение конкретных задач и покрытие определенных расходов (в том числе и в регионах). В Украине установлена жесткая экономическая зависимость регионов от центра. Часть поступлений в центральный бюджет с мест в 70-80% от местных доходов до сих пор является нормой, а во времена президентства Л. Кучмы она иногда достигала 88%. К этому необходимо добавить практику регистрации в Киеве больших предприятий, которые расположены в областях.

Таким образом, реальный продукт производится на периферии, а налоги платятся в центре. В результате такой сверхцентрализованной политики бюджет является не инструментом инвестиционно-инновационного развития, а источником экономической деградации. Показателем может служить тот факт, что на капитальные расходы из местных бюджетов выделяется лишь 4% средств. В частности, можно привести данные по Львовщине, где доля населенных пунктов, которые живут за счет дотаций из центра, достигает 80–90%; налоги, которые поступают от мелкого бизнеса, составляют лишь 2% расходной части местных бюджетов. Коммунальной собственности, которая могла бы давать доход, в большинстве территориальных общин уже нет. Села получают лишь небольшой налог с земли, который платится раз в год.

Дотационные поступления из центра в настоящий момент достигают 90% доходной части местных бюджетов. Однако при передаче доходов от местной лесной промышленности в центр дотационность региона можно было бы уменьшить до 10–20%. Впрочем, доходы от недр и лесной промышленности идут в центр, в результате чего в регионе появился афоризм: «Наилучшие леса растут на Крещатике». Короткая иллюстрация состояния Львовщины может быть спроецирована на большинство регионов Украины, которые чувствуют на себе такие же тенденции.

Более того, аналогичные проблемы можно отметить и относительно Крымской автономии. В апреле 2010 г. председатель крымского парламента В. Константинов в интервью заявил, что автономия является дотационным регионом: «Если бы полуостров был на полном хозрасчете, то мы были бы сегодня полными банкротами. Полуостров не способен самостоятельно выживать». Однако другие крымские политики - Л. Грач и Л. Миримский объяснили такое экономическое положение Крымской автономии незаинтересованностью в самодостаточности полуострова со стороны центра, невзирая на то что в Конституции АРК закреплено положение, что налоги в полном объеме должны оставаться в распоряжении местных властей.

Что касается региональной политики в сфере культуры и образования (хотя это является темой для отдельного разговора), то здесь вообще невозможно обойтись без предоставления регионам поликультурной и многонациональной Украины прав определения приоритетов на местах.

Унификация в этом вопросе невозможна в принципе, а попытка ее воплощения будет вызывать пассивное сопротивление отдельных региональных сообществ с ростом отчуждения от государства, которое пренебрегает их культурными интересами. Центр создает большую проблему для будущего развития не только периферии, но и для себя самого. В таких условиях региональные сообщества не имеют никаких элементарных оснований и стимулов для избавления от патернализма в своих взаимоотношениях с государством. Без давления «снизу», без гражданской инициативы с мест развитие местного самоуправления и расширение прав регионов Украины невозможно.

Слабость и безынициативность регионов, которые превращаются в приходящую в упадок периферию, будет негативно влиять на состояние государства и общества в целом. Впрочем, слабой, дотационно зависимой периферией руководить значительно легче, чем экономически самодостаточными регионами. Однако, оперируя такими ситуативными (если не назвать их мелкими) интересами, политические элиты закладывают «мину замедленного действия» не только под себя, но и под основания всего украинского общества.

Андрей ЗОТКИН (Украина)

сайт «ОДНА РОДИНА»